«RAPPORT D’INFORMATION DÉPOSÉ en application de l’article 145-7, alinéa 3, du Règlement PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES en conclusion des travaux de la mission d’évaluation de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées.
ET PRÉSENTÉ PAR Mme Christine LE NABOUR et M. Sébastien PEYTAVIE, rapporteurs.»
[...]
«SOMMAIRE
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Pages
SYNTHÈSe
Liste des recommandations
introduction
Partie I : Actualiser les dispositions de la loi du 11 février 2005 À l’aune du droit international en matiÈre de droits des personnes handicapÉes
I. Réviser L’APPROCHE FRANÇAISE DU HANDICAP ET GARANTIR LA PLEINE APPRÉHENSION DES HANDICAPS DANS TOUTES LEURS SPÉCIFICITÉS ET LEUR DIVERSITÉ
A. La loi du 11 février 2005 n’a pas ÉtÉ actualisÉe après la ratification par la France de la Convention internationale des droits des personnes handicapÉes
1. La loi du 11 février 2005, si elle a constitué une véritable avancée dans l’appréhension des droits des personnes handicapées, repose sur une conception historiquement datée du handicap
2. La France a fait l’objet de plusieurs condamnations sévères de la part des organisations internationales en matière de respect des droits des personnes handicapées
a. La protection internationale et européenne des droits fondamentaux des personnes handicapées
b. Les Nations unies et le Conseil de l’Europe ont sévèrement condamné la France au titre de ses politiques publiques dans le champ du handicap
3. La loi doit se conformer au droit international et refléter l’approche du handicap par les droits humains promue par les Nations unies
B. La diversité de situations que recouvre le handicap est mal appréhendée au détriment des handicaps dits « invisibles »
1. Une perception sociale du handicap encore trop souvent limitée aux déficiences physiques et sensorielles
2. L’insuffisante sensibilisation de la population au handicap
3. L’enjeu majeur de la formation à la diversité des handicaps
4. Les exclus : enjeux autour de la reconnaissance administrative du handicap
C. Une confusion structurelle entre les problématiques du handicap et des personnes âgées en perte d’autonomie
1. Handicap et vieillesse, la construction historique de champs distincts mais entremêlés
2. La convergence des politiques de l’autonomie ne doit pas conduire à la disparition du handicap derrière la perte d’autonomie liée à l’âge
II. Réformer le droit à compensation et les aides sociales au bénéfice des personnes handicapées pour garantir le respect de leurs droits fondamentaux
A. Le droit à compensation, une ambition majeure de la loi de 2005 et des promesses non tenues
1. L’instauration de la prestation de compensation du handicap
a. Les critères d’éligibilité à la prestation de compensation du handicap
b. Les aides financées par la prestation de compensation du handicap
c. La procédure d’instruction et d’attribution de la prestation de compensation du handicap
2. Les promesses associées à la création de la prestation de compensation du handicap n’ont pas été tenues, au détriment de l’autonomie des personnes handicapées
a. Le maintien d’une barrière d’âge en contradiction avec la loi du 11 février 2005
b. L’encadrement du reste à charge pour les personnes handicapées, une mise en application trop tardive et inaboutie
c. Un fonctionnement en silos de la prestation de compensation du handicap contraire à l’esprit d’une compensation intégrale en lien avec le projet de vie de la personne handicapée
B. Remédier aux dysfonctionnements structurels des maisons départementales des personnes handicapées et recentrer leurs missions sur l’accueil et l’accompagnement
1. Les maisons départementales des personnes handicapées, créées par la loi du 11 février 2005, sont aujourd’hui un acteur essentiel et bien identifié dans le paysage du handicap
2. Les maisons départementales des personnes handicapées se heurtent à des dysfonctionnements majeurs
a. L’explosion des délais de traitement des demandes
b. Une évaluation des besoins des personnes handicapées en contradiction avec l’esprit de la loi du 11 février 2005
c. Des disparités territoriales en matière d’attribution des droits, un modèle de gouvernance en question
3. Un modèle à réformer pour garantir l’accès aux droits des personnes handicapées
C. Les aides sociales à destination des personnes handicapées ne permettent pas de remédier à leur précarité structurelle
1. Les personnes handicapées sont structurellement plus pauvres et plus vulnérables que la population générale
2. Malgré les réformes récentes, l’allocation aux adultes handicapés reste insuffisante pour garantir un revenu décent aux personnes bénéficiaires
a. Le montant de l’allocation aux adultes handicapés reste inférieur au seuil de pauvreté
b. Le nombre de bénéficiaires de l’allocation aux adultes handicapés progresse de manière continue depuis 2005 malgré des critères d’éligibilité ne prenant pas en compte toutes les formes de handicap
III. Engager la désinstitutionnalisation des personnes handicapées en promouvant l’autonomie de décision
A. la critique de L’institutionnalisation des personnes handicapées en France par les organisations internationales
1. L’institutionnalisation des personnes handicapées, une pratique historique qui dépasse la seule question des établissements médico‑sociaux spécialisés
a. L’émergence de la critique des institutions spécialisées
b. L’institutionnalisation ne se résume pas au placement des personnes handicapées dans des établissements médico-sociaux
c. La France pratique encore trop systématiquement et massivement l’institutionnalisation des personnes handicapées
2. Face aux effets néfastes des institutions sur ceux qui y vivent, l’urgence de désinstitutionnaliser le handicap
a. L’exposition des personnes handicapées aux violences et aux maltraitances dans les établissements
b. Un plan de transformation de l’offre médico-sociale actuellement mis en œuvre
c. Les modalités de la désinstitutionnalisation sont sources de nombreuses controverses
B. Désinstitutionnaliser les soins apportés aux personnes handicapées
1. L’accès aux soins des personnes handicapées est plus dégradé encore que pour la population générale
a. À l’instar de la population générale, les personnes handicapées sont confrontées à des difficultés d’accès aux soins
b. Les difficultés d’accès aux soins sont amplifiées pour les personnes handicapées
2. Les personnes handicapées subissent le validisme et l’emprise institutionnelle du milieu médical
a. L’insuffisante formation des professionnels de santé donne lieu à des comportements infantilisants, méprisants ou humiliants
b. Lever le tabou de la vie affective, intime et sexuelle des personnes handicapées et mettre fin aux stérilisations forcées
Partie II : le droit À l’Éducation et l’accès À l’emploi, deux piliers de la loi de 2005 encore loin d’Être pleinement effectifs
I. la garantie du droit À l’Éducation des enfants handicapÉs nÉcessite aujourd’hui un changement de paradigme
A. des progrÈs indÉniables sur le plan quantitatif, qui doivent toutefois Être nuancÉs
1. Le principe de la scolarisation en milieu ordinaire dans la loi du 11 février 2005
a. L’affirmation des grands principes de l’école inclusive
b. Des scolarisations pouvant prendre des formes variées
2. Un apparent succès quantitatif
a. Une progression importante du nombre d’enfants en situation de handicap scolarisés
b. Les orientations en établissements médico-sociaux restent une réalité, avec des conditions de scolarisation encore insatisfaisantes
c. Certains élèves ne sont pas scolarisés, ou seulement à temps partiel, sans qu’il soit possible de chiffrer avec précision ces situations
B. un Échec qualitatif : l’École n’est pas devenue inclusive
1. L’accessibilité et les conditions d’une véritable inclusion restent impensés
a. La prédominance d’une approche compensatoire
b. La persistance de logiques ségrégatives au sein même de l’école
2. Les parcours et des modalités d’orientation opaques et complexes
C. l’École doit s’adapter aux besoins des ÉlÈves handicapÉs, et non l’inverse
1. Un premier pas nécessaire mais insuffisant : donner un véritable statut aux AESH et revaloriser leurs conditions de travail
2. Des liens avec le médico-social à repenser : un mouvement de convergence nécessaire
a. Poursuivre l’implantation du médico-social dans l’école
b. Une planification territoriale de l’offre nécessaire
c. Engager un travail de simplification des dispositifs spécialisés
d. Les pôles d’appui à la scolarité : un travail de convergence entre l’Éducation nationale et le médico-social à approfondir
3. Dépasser l’approche compensatoire pour promouvoir celle de l’accessibilité
a. L’accessibilité du bâti scolaire
b. Le matériel pédagogique
c. Revoir la formation de la communauté éducative
d. Vers des enseignements inclusifs
II. le droit aux Études supÉrieures reste en partie thÉorique, malgrÉ les progrÈs observÉs depuis 2005
A. Un principe affirmÉ en 2005 qui a accompagnÉ d’une croissance importante du nombre d’Étudiants handicapÉs
1. L’affirmation progressive du droit à l’enseignement supérieur
2. Une responsabilité qui incombe avant tout aux établissements
B. un nombre limitÉ mais en trÈs nette progression d’Étudiants handicapÉs
C. une dynamique À poursuivre pour renforcer l’effectivitÉ du droit À l’enseignement supÉrieur
1. Un enjeu central d’orientation dès le lycée
2. Renforcer les moyens des missions handicap et l’enveloppe budgétaire dédiée à l’université inclusive
3. Faciliter l’accès aux droits
4. Harmoniser et rendre effectives les aides et aménagements
5. Bâtir une université inclusive
III. l’emploi : des évolutions significatives engagées depuis 2005, mais des discriminations qui restent nombreuses et une réforme du milieu protégé qui reste au milieu du gué
A. malgré des évolutions significatives depuis 2005, le chemin pour rendre le monde du travail véritablement accessible reste long
1. L’obligation d’emploi des travailleurs handicapés (OETH) a insufflé une dynamique indéniable mais insuffisante
a. Les modifications apportées en 2005
b. Les modifications paramétriques intervenues depuis 2005
c. Un bilan en demi-teinte
d. Des marges d’amélioration pour les fonds pour l’insertion professionnelle
e. Une réflexion nécessaire sur le budget et la gouvernance
f. Supprimer la liste des catégories d’emplois exigeant des conditions d’aptitude particulière
2. Un monde du travail qui reste dans l’ensemble peu accessible et discriminatoire
3. Renforcer l’accessibilité du monde du travail ordinaire
a. Poursuivre la réforme des outils de l’insertion professionnelle et de l’accompagnement des personnes
b. Permettre le cumul entre l’allocation aux adultes handicapés et l’emploi au-delà du temps partiel
c. Sensibiliser et accompagner tous les employeurs
d. Garantir l’accessibilité physique des locaux professionnels
B. Entreprises adaptées et établissements ou services d’aide par le travail
1. Le bilan de la transformation des ateliers protégés en entreprises adaptées
2. De nombreux enjeux autour des établissements et services d’accompagnement par le travail
a. Les dispositions introduites en 2005
b. Des Esat en mutation face à l’évolution du public
c. La transformation du milieu protégé reste largement inachevée
Partie III : Les normes instaurées par la loi du 11 février 2005 en matière d’accessibilité ont connu des retards et des reculs inacceptables
I. le manque d’accessibilité du cadre bâti
A. Dans la continuité des dispositions de la loi de 1975, la loi du 11 février 2005 a renforcé le principe d’accessibilité universelle
B. L’accès et le maintien dans le logement : un parcours du combattant pour les personnes en situation de handicap, dans un contexte de recul normatif
1. Des reculs législatifs et réglementaires ont freiné la mise en accessibilité des logements
2. Les personnes handicapées font face à de grandes difficultés pour se loger, ce qui contribue au maintien en institution
3. Un parc globalement très loin d’être accessible et des données trop lacunaires
4. Inverser la tendance : des évolutions urgentes pour adapter le parc et garantir le droit au logement des personnes handicapées
a. Rendre obligatoire l’accessibilité de tous les logements neufs et renforcer les contrôles
b. Renforcer la transparence autour de l’offre de logements accessibles
c. Accompagner la rénovation du parc de logements
d. Des actions spécifiques à conduire dans le parc social
e. Un enjeu central de formation
C. Les ambitions en matiÈre de mise en accessibilitÉ des Établissements recevant du public ont été amoindries et reportÉes
1. Une obligation faiblement appliquée
2. Un principe assorti de dérogations nombreuses
3. Une obligation reportée dans le cadre des agendas d’accessibilité programmés
4. Des ERP qui restent en très grande majorité inaccessibles
5. Des mesures fortes nécessaires pour sortir d’une accessibilité de façade
a. Rendre effectives les obligations en rehaussant les contrôles et en améliorant l’accompagnement
b. Limiter strictement les possibilités de dérogations
II. Le manque d’accessibilitÉ de la chaîne de dÉplacement
A. Les obligations imposÉes par la loi de 2005 en matiÈre de mise en accessibilitÉ de la voirie et des transports publics ont été progressivement amoindries ou reportées
1. Un objectif de mise en accessibilité de la voirie et des espaces publics peu ambitieux
a. Une double obligation de mise en accessibilité de la voirie en cas de travaux et de programmation pluriannuelle
b. L’absence de contrôles et de données sur les travaux de mise en accessibilité, au détriment de la mobilité des personnes handicapées
2. Une obligation de mise en accessibilité des transports publics dans un délai de dix ans prorogée et amoindrie
a. Le report répété de la mise en accessibilité des transports publics
b. Un niveau insuffisant d’accessibilité des transports
B. Sur la base d’un État des lieux du niveau d’accessibilitÉ de la voirie et des transports, accÉlÉrer leur mise en accessibilitÉ et sanctionner l’inertie
1. Réaliser un diagnostic de l’accessibilité de la voirie et des transports publics en renforçant la collecte et l’agrégation de données
2. Garantir la formation des urbanistes et des fonctionnaires territoriaux
3. Sanctionner l’inertie en matière de mise en accessibilité de la voirie et des transports publics
III. L’ACCESSIBILITÉ NUMÉRIQUE DOIT DEVENIR UN RÉFLEXE
A. Dans un contexte de transformation numérique de l’action publique, l’insuffisante conformité des services numériques au cadre légal et réglementaire
1. Face aux difficultés d’accès au numérique de certaines personnes handicapées, de nombreuses solutions techniques existent
2. Un cadre juridique et stratégique renforcé mais une application très inégale en matière d’accessibilité numérique
3. L’accessibilité numérique des sites internet publics et privés reste largement insuffisante
B. construire UNE culture de l’accessibilitÉ numÉrique À travers la formation et l’expertise
1. Des freins persistants à la mise en œuvre : le déficit de compétences, un pilotage encore fragile et des contrôles défaillants
2. Un déficit structurel de formation et d’expertise qui ralentit la mise en œuvre des obligations existantes
3. Une dynamique de formation à renforcer et à stabiliser dans la durée
C. Une accessibilitÉ pensÉe sans les personnes concernÉes, fragilisant l’effectivitÉ des droits dans un contexte de numÉrisation croissante
1. Une culture de la conformité qui ne suffit pas à garantir une réelle accessibilité pour tous les types de handicap
2. Une absence des personnes en situation de handicap dans la conception et l’évaluation des outils numériques publics
Partie IV : Garantir la participation des personnes handicapÉes À l’Élaboration et au pilotage des politiques publiques
I. Redonner voix aux personnes handicapÉes par la reconnaissance de leur pleine citoyennetÉ et la rÉvision des modalitÉs de leur reprÉsentation
A. Garantir le droit À la citoyennetÉ des personnes handicapÉes par la promotion de l’autodÉtermination et la suppression des dispositifs « incapacitants »
1. Faire évoluer le régime de la protection juridique des majeurs vers des dispositifs de prise de décisions accompagnée
a. Le droit français véhicule une conception datée et contestée de la capacité juridique, contraire à la Convention internationale des droits des personnes handicapées
b. Poursuivre le développement des mécanismes de de prise de décision accompagnée en vue d’une extinction des régimes de tutelle et de curatelle
2. Garantir le droit de voter et d’être élues pour les personnes handicapées
a. Des progrès indéniables, mais encore insuffisants, ont été réalisés en faveur du droit de vote des personnes handicapées
b. Des progrès immenses restent à réaliser pour favoriser l’accès à l’élection des personnes handicapées
B. RÉformer les modalitÉs de reprÉsentation des personnes handicapÉes auprÈs des pouvoirs publics
1. Controverses autour de la notion d’organisations représentant les personnes handicapées
2. Organiser la représentation des personnes handicapées et de leur entourage auprès des pouvoirs publics
a. Réformer l’organisation du CNCPH et des instances consultatives des personnes handicapées
b. Soutenir financièrement les associations représentant des personnes handicapées
C. Renforcer la capacitÉ d’agir collectivement des personnes handicapÉes
II. AmÉliorer le pilotage des politiques du handicap en aprÉhendant le handicap de maniÈre transversale dans toutes les politiques publiques
A. La prise en compte de la transversalitÉ du handicap doit Être renforcÉe au niveau central et déclinÉe au niveau territorial
1. Au niveau central, le caractère transversal des politiques du handicap n’est pas encore acquis
a. L’interministérialité des politiques du handicap s’incarne au sein du secrétariat général du comité interministériel du handicap
b. Une interministérialité restant à consolider au niveau central
2. Une transversalité restant à appréhender au niveau local
B. Les statistiques publiques doivent Être uniformisÉes et développÉes pour piloter les politiques du handicap
C. Les moyens allouÉs aux politiques du handicap doivent Être identifiÉs et auditÉs
Conclusion
travaux de la commission
Annexe n° 1 : SynthÈse des tÉmoignages publiÉs sur la plateforme riensansnous.fr
ANNEXE N°2 : LISTE DES PERSONNES entendues PAR LA MISSION
ANNEXE N°3 : Contribution écrite
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